针对政府投资项目实施过程中的投资管理问题,从优化设计方案、加强招投标管理、实行实物量清单计价等方面,提出了一些控制投资的工作要点,以提高投资效率和效益。

关键词:投资项目,投资控制,招投标管理

　　政府投资项目作为政府实践职能的一种重要手段,在我国的经济活动中起着非常重要的作用,同时也备受社会的密切关注。目前,我国仅政府投资项目每年约为2500亿元,投资规模空前巨大,它的管理方式和效果往往是社会的热点、焦点,并且对市场起着一种导向的作用。因此,如何搞好政府投资项目的投资控制是关系到投资效率和效益、规范建筑市场秩序和防治工程腐败的大问题,将显得异常重要。

1　政府投资项目的投资控制环节

1.1　优化设计方案在建设项目实施阶段,以设计阶段对工程造价的影响程度最大。优化设计方案,材料尽量采用国产化,避免“中看不中用”,是为政府工程节省资金的一大法宝。在招投标过程中,通过认真审图,改正图纸中的错误,使设计变更发生的费用变化进入施工合同价,减少施工过程中工程计量时各方的工作量,可避免发生索赔事件;在施工前,通过认真审图,对施工图纸在技术、经济方面不合理的部分和错、漏、碰、缺部分提出相关意见和建议,不仅保证工程的质量,也有利于节约工程投资,也可避免施工后返工造成索赔事件的发生。深圳市建筑工务局在计划投资27亿元的会展中心工程中,最初钢结构的设计用钢量为4.6万ｔ,工务局请一名中国工程院院士对结构进行优化后,用钢量降到3.2万ｔ,并且对工程的质量、安装没有丝毫的影响,仅此一项就降低造价1.4亿元。

1.2　加强招投标管理施工招标是工程建设的一个过程,搞好招标是控制投资的重要手段。一些专业工程统统纳入公开招标的范畴。如给排水管线、电力、通讯设施的改迁等项目,由于行业管理的要求,以前常常直接委托施工。2003年以来,深圳市土地投资开发中心规定,凡一次发包超过100万元以上的工程,不得以排水、电力、通讯改迁等专业工程为由而规避招标,也不得随意肢解工程逃避招标。在招标过程中,有些标底与工程实际相差较大,这是因为编制时间紧,工作粗糙,或编制人员素质低,工程量计算不准确,定额与材料价格选用不合理等,还有招标单位人为压价,造成标底失真。自2003年始,该中心全面实施工程公开招标,且工程招标一律“无推荐、无标底”,根据工程大小、类型,确定参加投标人的资质等级,并公开抽签确定正式投标人,使招标工作进入有形建筑市场,有效地防止投标单位串标、围标现象,把人为腐败的因素拒之门外。据开标的统计结果和目前工程进展情况来看,投标报价虽有大幅度下降,但工程速度、质量都显现良好,评标过程中的人为腐败因素也被排除了。设备采购全部实行招标,实行阳光作业,既能选购到优质材料,又能控制了投资。深圳市建筑工务局通过设备采购招标,设备平均采购价只是预算价的60%,有的甚至低至市场现价的45%,而且采购到的设备均为知名品牌产品。深圳大学城工程哈工大园区宿舍楼洁具参考的是国产品牌“钻石”,经过招标,采购到国际品牌“美标”。用深圳市领导在检查大学城建设时的话说,工务局的招投标,是成功的招投标,造价是最低的,质量也是最好的。
1.3　采用实物量清单计价工程实物量清单计价是国际通行的工程造价管理办法,它的最大好处在于把工程招标竞价与计价的方式统一起来。采用工程量清单招标投标,工程总报价不再是决定工程中标与否的唯一依据,新的评标办法要求决定工程中标是多因素的。实行实物量清单,不管土运到哪里去,运多远,弃土采用什么方式,一方土多少钱均按投标价定死,这样有效地把在招标过程中可能出现的腐败问题“消化”掉了,避免个人说了算,给工程造价套了个“紧箍咒”。实物量清单计价率先在深圳市大学城、会展中心等工程中采用,从根本上杜绝了施工单位低价中标、施工中漫天要价、结算时严重超标的现象。

1.4　引入“菲迪克条款”“菲迪克条款”合同条件是在工程招标、投标、签订承包合同、费用支付、工程变更和索赔等方面具有国际权威的通用标准,被称为“土木工程合同的圣经”。在其基础上,深圳市建筑工务局组织了几十名专家,结合中国国情,编成了施工招标文件,对合同履行过程中的各方面都作了详细的规定,对工程实施过程中可能遇到的各种问题提供了解决办法,合同一经签订,严格执行,风险自负。

1.5　严格控制工程现场变更实施工程公开招标,是铲除滋生人为腐败土壤,反腐保廉治本的措施之一,但在具体工程施工中,也还存着可能产生腐败的环节,这一环节主要集中在工程现场变更方面。以往,不少施工单位热衷于工程现场变更。由于现场变更加大工程量, 有一定的难测性,所以,一些施工单位往往会通过现场变更虚报工程量,浑水摸鱼。为了杜绝在这一环节中产生腐败,深圳市土地投资开发中心首先加强了前期准备工作,在前期设计时尽量把一些可变的因素考虑进去,如设计图纸和现场是否相符、有无草皮清理、建筑物清理等等。在工程进行中,如果遇到重大变更情况,则成立专家小组,让专家评审,并让深圳市审计专业局介入跟踪审计,同时要求设计、监理、审计等单位一起到工程现以场。

1.6　规范投资管理1)规范资金管理、确保政府投资项目的资金安全完整;需地方配套资金的必须配套到位;2)工程完工后必须及时办理竣工验收和竣工决算;3)要严格财务管理及核算,不得挤占、挪用建设资金。

1.7　加大对建筑市场违法行为的查处力度加大对建筑市场违法行为的查处力度,对那些违反国家规定肢解工程多头发包、倒手转包的工程项目以及偷工减料、以次充好和高估冒算等行为进行清理检查和处罚,对施工单位两次达不到合同质量标准的,应实行不准其参加本地区政府投资项目投标及施工的处罚等建筑市场准入制度,确保建筑市场健康有序。
“十五”期间，浙江国内生产总值年均增长9%左右，全社会固定资产投资年均增长11%。经济的大发展，需要资金的大投入，如何拓宽建设资金筹集渠道，扩大民间投资，加大市场化运作步伐，是摆在我们面前急需研究解决的重要课题。笔者提出以下拓展民间投资的政策建议。
（一）拓宽民间资本进入渠道
　　1．组建股份公司或有限责任公司
　　组建规范的项目管理公司是民间资本进入建设领域的基本形式。根据不同的项目性质，民间资金可以以不同的程度分别进入。对于一些竞争性、盈利性的经营性项目，普遍地推行公司制改革，允许民间资金以控股方式进入；准经营性项目则允许相对控股方式进入；而那些关系国计民生重大领域的项目允许民间资金以参股方式进入。对不能整体改制的企业，应采取分类、分解的办法，逐步实现公司制改造。与此同时，建立严格的公司治理结构。政府不再对建设领域的企业进行行政干预，实现由政府直接管理和控制向间接调控方式转变。
　　2．推行项目经营权转让
　　项目经营权转让作为吸引民间资金进入建设领域的一条便捷通道，既可以盘活基础设施的存量资产，促进基础设施领域走上市场化融资之路，又能促进垄断的打破，引起新的竞争机制，提高基础设施服务质量和效率，在当前来讲可谓是一个让民间资金进入基础设施领域的突破口。为解决运作中存在的问题，可以考虑由一家综合部门牵头负责这项工作，制定规范的操作规则，明确产权、资产评估、审批程序、转让合同、受让方资质等有关方面的内容，同时出台相应的扶持措施，包括财政补偿制度、配套的融资支持体系等。实际操作中，将根据已建成项目的性质，制定转让项目计划，先易后难，有序推出。政府对出让经营权的项目将依法承诺，兑现回报。
　　3．积极运用内资型BOT方式
　　一些较大型的投资额大的基础设施项目，通过BOT方式来建设运营是一条比较科学的路子。根据“十五”项目发展规划，可以考虑推出一批重大基础设施项目在社会上公开招投标，选择业主。政府作为决策主体，明确项目投资建设的要求、回报预期及监督责任。这方面上海、福建已有成功的做法。
（二）推进民间投资的市场化融资
　　1．扩大企业债券与股票发行规模
　　支持符合条件的各种所有制企业运用发行企业债券和公开发行A、B、H股方式筹集建设资金。允许新建项目企业以发债资金作为建设资金的有效补充，探索企业债券流动的有效方式，包括企业债券上市流通和柜台交易。鼓励企业进行合理的跨地区、跨部门的资产重组，支持企业选择适合的方式如直接上市、买壳或借壳上市达到直接融资目的。同时积极创造条件，促进企业产权的合理流动。
　2．尝试建立各种类型的产业投资基金
　　产业投资基金是吸引民间资金进行投资建设的又一有效渠道。在国家政策许可的前提下，选择一些具有相关知识和经验的金融机构与实力雄厚、经营业绩良好，具有丰富投资管理经验的实业企业共同发起设立交通、能源等类型的产业投资基金，以股权投资方式进入建设领域。
（三）实施公平、合理的财政、税收政策
　　实施积极引导民间投资的财政政策，允许财政资金直接以国有资本参股方式或补偿形式投入以民间投资为主的项目，在安排经济建设资金上，与国有企业一视同仁。在公共财政支出的框架下，加大财政贴息力度，根据不同的项目性质和项目内容采取不同的贴息政策，形成省、市、县财政联动效应，以增强民间投资的积极性。在目前基础设施产品价格尚不能完全到位的情况下，可以考虑建立财政补偿基金，对具有合理利润水平的价格与实际价格之间的差额，进行适当补偿，以保证投资者获得合理的投资收益。规范对民间投资者的税费征收，坚决制止对民间投资企业的不合理收费，凡是国有企业、外资企业享受的各项税收减免政策，民间投资者也同样应该享有。对民间资本投资国家鼓励类产业的项目，可以考虑在企业固定资产折旧、新产品开发费用进入成本、减免基础设施配套费、土地转让费分期付款和用地价格方面给予相应优惠。
（四）完善信贷支持体系
　　首先，各地金融机构应取消对非国有中小投资者的所有制歧视，制定适合民营中小企业特点的贷款政策和管理办法，提供灵活多样的信贷服务。其次，建立多层次的贷款担保制度，鼓励建立为民间投资项目融资服务的信用担保机构，其资金来源可以以财政资金为主、会员企业缴纳会费为辅，同时吸纳社会捐赠，并建立风险补偿金提取制度，确保信用担保机构正常运行。尝试贷款信用保险，推行各种工程保险，经营保险，分散银行风险。第三，完善财产抵押制度，增加适应民营企业发展的贷款抵押品种，适当提高抵贷标准。推行保全仓库业务、出口退税质押业务、应收帐款质抵或收购业务、保付代理业务、联保协议业务等信贷创新方式，解决民营中小企业的贷款融资难问题。第四，大力发展中小金融机构。支持建立与民间投资主体相对应的中小金融机构，放宽金融机构的资金来源，允许民间资金参股。这些金融机构应确立以民间投资主体为主要服务对象，除了加强对其监管外，还应扩大其利率浮动幅度，允许其存贷利差高于其他商业银行，起到扶持和引导的作用。第五，积极探索资产证券化等金融创新手段。资产证券化是指将非流动性资产的产权、（一定期间）使用或收益权通过投资银行手段转化为可销售的附息证券的一种金融行为。它使整块资产标的物之间的关系由直接拥有资产产权转变为拥有等价证券的股权或债权，以证券的流动来实现产权的流动。运用资产证券化手段可以有效地解决基础设施的非流动性资产和项目融资问题。
（五）制定科学合理的服务（产品）价格
　　切实改革现有的价格管理体制，理顺公用产品和服务的价格体系，形成一个政府宏观指导下的市场定价模式。根据项目性质的不同，分别采取几种不同的定价方式。一是对于纯经营性的基础设施项目，中标企业作为投资人可根据其运行成本测算加适当利润提交价格表上报政府主管部门获批，公众作为使用人参与价格评议，采用听证会的形式通过，政府作为监控人执行审定批准。即“企业报价、政府核价、公众议价”的三结合定价方式。二是对于准经营性的基础设施项目，政府给予适当的补贴或政策优势，对外进行招投标，按照与纯经营性项目类似的程序，从企业报价、政府核价到公众议价后再定价，将来再逐步过渡到国家取消补贴，全部价格由消费者负担。三是对于政府投资的非经营性项目，则由政府来统一制定，但可创造条件，通过制定合适的价格机制，使非经营性项目逐步向经营性项目过渡。
（六）发展中介服务组织，加强信息沟通
　　为解决民间投资的盲目性，避免低水平重复建设等问题，有必要建立起规范的市场信息引导机制，引导民间投资能够找到合适的投资方向和项目，尤其要引导民间资金投入基础设施领域。政府在招商引资中，公开项目投资程序，规范操作办法，定期将近期可投资的项目、与之配套的政策措施，以及相关的规划要求、设施标准等，通过上网、新闻媒介、推介会等形式，推向社会，以供民间投资者选择，用公开招投标形式选定投资者，给社会投资者一个透明的投资空间。
（七）实施行业特殊政策
　　根据各行业不同项目的特点，推出不同的特殊政策十分重要。由于差异性很大，这里只能提出一些原则性的意见：
　　1．城市基础设施
　　（1）水厂和污水处理。考虑到管网建设难度大、投资高，建议实行厂网分开，管网仍由财政或国有投资公司投入，委托市政公司或其它相关企业经营，政府与经营企业签订委托经营合同，规定相关的责任和义务及政府补助标准。（2）垃圾处理。对垃圾发电，电力部门要全额收购，价格从优。同时对环保产业努力争取给予税收上的优惠。
　　2．医疗机构
　　民间资金投资医疗行业，可分为非营利性和营利性两类。非营利性机构，服务收费执行政府指导价格，不纳税，但政府应与其它公立医疗机构一样，承诺给予同样的政策补贴。营利性机构应自主经营，服务价格应放开，政府不补贴，但允许纳入公费医疗（或医疗社会保险）定点范围。要纳税，但在创办初期，可给予税收上的优惠。
　　3．教育、文化事业
民间资金投资建设教育、文化机构的后勤服务设施，在土地征用、水电配套、税收减免等方面享受公办企事业单位配套工程的有关优惠政策。民间投资举办非义务教育阶段的营利性学校、幼儿园，其收费标准自定，但需将定价依据报物价部门备案，民间投资营利性文化事业也如此。允许此类投资者得到略高于银行同期贷款利率的投资回报，允许投资者逐年回收除注册资金以外的投资。民间投资义务教育阶段的学校，收费标准应由物价部门核定最高限价或指导价，学校在此允许范围内自主定价。民间投资非营利性教育、文化设施，应采取民办公助的方式，政府给予与投资项目相对应的财政性补贴。
　　4．交通设施
　　采取特许经营、定期限收费的政策。由于高等级公路和大型桥梁（隧道）等工程规模大，建设期限长，首先应批准其过往车辆的收费权，给予经营期限稍长，以便于企业进行项目融资。对过往车辆相对较少的交通工程，也可承诺其最低的回报率，差额部分由财政补贴。政府及政府性投资公司应协助投资者做好融资担保工作。在符合规划的前提下，允许其在公路沿线举办加油站、洗车场、服务区、仓储区，划定道路两侧一定地块给予优先开发权。政府应进一步开放交通设施相关经营领域（如公路养护、码头维修、公路绿化维护等），理顺交通管理体制，完善相关法规，促进交通配套服务的公开化、社会化。
　　5．民政福利
　　养老院、老年乐园等民政福利建设用地由行政划拨，对社区普通养老院政府给予适当资助；允许其设立为老年人康复、一般性诊治的医疗服务机构并适当对外服务。社区养老院、老年乐园执行政府指导价，高档次养老院收费标准自定，报物价部门备案。
　　6．水利工程
　　水库发电，电力部门要全额收购；灌溉农田，可向农户适当收取灌溉费，标准报物价部门核定；向城市、农村供水，水价由项目企业与水厂或用户单位自行商定。围垦的海涂可自行开发，也可出让给其它单位开发，土地使用期限可稍长。